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央行出台的《农村信用社改革试点专项中央银行票据兑付考核操作程序》第十四条明确规定：在专项央行票据兑付前，信用社应已基本处置完毕置换资产，但从目前的现状看：清收和保全工作进度缓慢，收效甚微。为了了解和掌握辖区农村信用社专项央行票据置换资产清收、管理、保全的真实情况，掌握清收的难点，加强对置换资产清收进度，完善置换资产清收和保全的法律效力，加大清收力度开展调查。
一、农村信用社专项票据置换资产清收及保全的现状。从调查情况看，农村信用社专项中央银行票据所置换的不良资产多为80-90年代的贷款，具有户数多、单笔金额小、缺乏有效担保抵押等特点，且其形成原因十分复杂。具体看主要有五个方面：一是八十年代中期由于地方政府大力推行乡镇办企业，因项目方面决策失误和企业经营不善形成的不良贷款；二是乡镇企业在关、停、并、转过程中形成的不良贷款；三是农户恶意拖欠的农业贷款；四是信用社工作人员违规操作形成的不良贷款；五是地方党政部门工作人员贷款和经其介绍担保的贷款中有相当一部分形成不良。所置换的不良贷款由于多年来一直清收处置不力，目前贷款农户中死亡绝户和搬迁户已占到相当的比例，导致无法落实承贷主体，乡镇企业贷款和农业集体也存在无法落实承贷主体的问题。
加大置换资产的清收力度，对农村信用社来说有着特殊的意义。一是可以充实农村信用社的资本金。虽然这部分贷款属于央行票据置换资产，但央行并不收回，继续留给农信社使用；二是有利于培养借款人的诚信观念。这部分贷款并没有豁免，债务人仍然有偿还义务，只要借款人有偿还能力，农信社应及时主动清收。但从目前农信社对置换资产的清收和保全工作看，农信社对这部分贷款清收信心不足、被动应付、措施不力、效果不佳。以包头市郊区为例，两郊农村信用社专项央行票据共置换资产2683万元，其中：置换历年亏损挂帐5.49万元，占比为0.2%，呆账贷款134.71万元，占比为5.1%；呆滞贷款430笔，金额2542.9万元，占比94.7%。截止2007年3月末，已置换不良资产共保全188笔，金额为914.57万元，分别占置换不良资产笔数和金额的36%和34%；已收回不良资产34笔，金额为38.51万元，分别占置换不良资产笔数和金额的6.5%、1.4%；经人民银行检查认定，置换不良资产中手续不健全不良贷款30笔，金额为126.65万元；未保全的不良资产为332笔，金额为1734.6万元。置换不良资产处置率为35.4%，处置置换不良资产变现率为1.4%。总的来看，所处置的不良贷款离专项央行票据兑付条件所要求的80%和处置资产变现率达3%的标准相距甚远。
二、农村信用社置换资产清收和保全的难点
1、清收缺乏细致的激励机制，难以充分调动职工的主观能动性。农信社央行专项票据置换的不良资产按规定纳入表外资产管理，但从目前对这部分资产管理的实际情况看，农信社进行管理的措施和手段还很缺乏。所置换的不良贷款中，由于历史原因、多年积累下来问题情况复杂，没有建立起完善的责权对等的清收激励机制，清收进度缓慢，对清收工作存在认识上的偏差，抱着能收则收，不能收的则不闻不问的态度，严重影响已置换不良贷款清收进度。
2、贷款手续和法律手续不完备，金融债权保全落实难。从目前两郊农村信用社情况看，置换资产中符合正常保全手续的仅为 158笔，金额为787.92万元，分别占置换资产笔数和金额的30.3%和29.3%，置换资产中大部分是贷款手续不完备，法律时效性未能及时延续的不良贷款，特别是上世纪八十年代乡镇办企业和1998年前形成的不良贷款，有的属合伙经营形式，借款人组织松散，未在工商行政管理部门进行注册登记。因此，工商行政管理部门无法出具注销证明；有的已关停倒闭，甚至破产，多年积压的贷款清收无望，已置换的不良贷款借款人中部分已没有有效资产，清收和保全工作难度大；农户贷款笔数多金额小，因借款年代久远，农户流动性大，对一些死亡和外迁的借款人，户籍管理部门难以出具有效证明，使这部分资产的保全工作难度加大。
3、相关部门的支持不到位和相关制度不健全。一是司法部门金融案件的执结率较低、费用高，农村信用社通过司法诉讼程序处置不良资产效果不理想。二是财政、税务等部门在农村信用社核销呆账贷款方面缺乏优惠政策。三是居民户籍管理网络化水平较低，加上农村富余劳动力流动频繁，户籍管理部门不能及时了解每一位居民的行踪，对于一些已经死亡的借款人，难以及时出具死亡证明，对于一些外迁的借款人，也难以出具有效的借款人外迁证明。四是不良资产的处置手段比较单一，缺乏市场化的处置方式。五是金融中介服务市场基本缺位，如缺乏资产价值评估体系，使得农村信用社通过市场化方式处置不良资产可行性较差。
4、置换资产处置存在畏难心理。主要原因是：银监部门的监管目标与农信社处置不良资产有不相协调之处。作为监管部门其主要职责是防范银行业金融风险，保障资金安全，因而对农村信用社处置不良资产时发生的资金损失认定标准很高，农村信用社对一些潜在损失较大的不良资产在处置时慎之又慎，客观上影响了处置专项中央银行票据置换不良资产的进度。
三、加大已置换不良资产处置和保全的几点建议
1、要加强对央行置换不良资产管理的政策性和防险性认识。专项央行票据置换不良贷款的管理是央行资金扶持政策的一项十分重要的内容。体现了国家对农信社“花钱买机制”的原则、体现了“审慎经营”的原则、体现了约束性原则。经营和管理好央行票据置换的不良贷款，不仅改善农信社的经营状况，而且可以大大增强农信社抗御风险的能力。一是资金的营运能力将进一步增强；二是内部效益将得到进一步提升；三是对风险资产的控制能力将进一步提高。
2、建立清收责任和激励机制是置换不良资产处置的关键。农村信用社置换不良贷款大部分是历史上长期积累形成的，责任不清。为加大清收转化的力度，要广开渠道，采取有针对性措施清理。要建立健全清收不良贷款激励与约束机制，对不良贷款采取“一笔一策”、“一贷一法”的方法分类处置。对因信用社员工自身原因形成的不良贷款，实行在岗清收、行政查处等方式进行督导清收；对确有偿还能力的“钉子户”，依法起诉，强制清收；实行债权转让或代理清收等方式，确保不良贷款考核指标达到规定的标准。
3、设立专门的处置机构是不良资产处置的有效途径。国外在处置不良资产时，一般都交由专门的机构进行。这种集中化处理模式，可以充分发挥规模效应，提高处置效率，降低处置成本。我国在解决国有银行不良资产问题时，就借鉴了这一做法，在全国设立了四家资产管理公司，专门处置四家国有银行的不良资产。可是农村信用社在处置不良资产时都各自为政，依靠自身的力量，成本较高，效率较低。在具体处置清收中，可以按县联社为单位成立清收部门，对置换不良资产进行分帐核算，分类管理，分别考核，办求不良资产收益最大化。
4、应充分加强对置换资产的管理。要将这部分资产视同表内不良资产对待，采取相应的贷款保全措施，保留原始档案，落实历年债权、债务关系，延续法律时效性，并将任务层层分解，落实到人。进一步摸清底数分类排队，做到一户一策，一笔一策。
5、充分发挥政府领导协调作用。一是要加大清收党政干部在农村信用社的贷款和介绍担保贷款的力度；二是要帮助农村信用社落实原关、停、并、转的企业贷款；三是要协调司法部门，配合农村信用社做好相关工作；四是要督促有关部门制定并落实好财政、税务等优惠政策，帮助农村信用社尽可能多核销呆账贷款；五是在基层撤乡并镇过程中做好对广大农村牧区居民和流动人口的户籍管理，为农村信用社处置不良资产提供帮助；六是对于因地方政府行政决策失误而形成的不良贷款，地方政府应采取一次性政策补贴予以核销。
6、完善抵押、担保手续，维护农信社债权是处置置换不良贷款的必要手段。置换的农村信用社不良资产中有许多已经是事实上的资产损失，的确难以收回，但也有不少还未形成事实上的损失，属于可清理、可追索的债权，如果把这部分资产当作包袱，放之不管，固然丢掉了包袱，但也丢掉了财富。
一、农村信用社专项票据置换资产清收及保全的现状。从调查情况看，农村信用社专项中央银行票据所置换的不良资产多为80-90年代的贷款，具有户数多、单笔金额小、缺乏有效担保抵押等特点，且其形成原因十分复杂。具体看主要有五个方面：一是八十年代中期由于地方政府大力推行乡镇办企业，因项目方面决策失误和企业经营不善形成的不良贷款；二是乡镇企业在关、停、并、转过程中形成的不良贷款；三是农户恶意拖欠的农业贷款；四是信用社工作人员违规操作形成的不良贷款；五是地方党政部门工作人员贷款和经其介绍担保的贷款中有相当一部分形成不良。所置换的不良贷款由于多年来一直清收处置不力，目前贷款农户中死亡绝户和搬迁户已占到相当的比例，导致无法落实承贷主体，乡镇企业贷款和农业集体也存在无法落实承贷主体的问题。
加大置换资产的清收力度，对农村信用社来说有着特殊的意义。一是可以充实农村信用社的资本金。虽然这部分贷款属于央行票据置换资产，但央行并不收回，继续留给农信社使用；二是有利于培养借款人的诚信观念。这部分贷款并没有豁免，债务人仍然有偿还义务，只要借款人有偿还能力，农信社应及时主动清收。但从目前农信社对置换资产的清收和保全工作看，农信社对这部分贷款清收信心不足、被动应付、措施不力、效果不佳。以包头市郊区为例，两郊农村信用社专项央行票据共置换资产2683万元，其中：置换历年亏损挂帐5.49万元，占比为0.2%，呆账贷款134.71万元，占比为5.1%；呆滞贷款430笔，金额2542.9万元，占比94.7%。截止2007年3月末，已置换不良资产共保全188笔，金额为914.57万元，分别占置换不良资产笔数和金额的36%和34%；已收回不良资产34笔，金额为38.51万元，分别占置换不良资产笔数和金额的6.5%、1.4%；经人民银行检查认定，置换不良资产中手续不健全不良贷款30笔，金额为126.65万元；未保全的不良资产为332笔，金额为1734.6万元。置换不良资产处置率为35.4%，处置置换不良资产变现率为1.4%。总的来看，所处置的不良贷款离专项央行票据兑付条件所要求的80%和处置资产变现率达3%的标准相距甚远。
二、农村信用社置换资产清收和保全的难点
1、清收缺乏细致的激励机制，难以充分调动职工的主观能动性。农信社央行专项票据置换的不良资产按规定纳入表外资产管理，但从目前对这部分资产管理的实际情况看，农信社进行管理的措施和手段还很缺乏。所置换的不良贷款中，由于历史原因、多年积累下来问题情况复杂，没有建立起完善的责权对等的清收激励机制，清收进度缓慢，对清收工作存在认识上的偏差，抱着能收则收，不能收的则不闻不问的态度，严重影响已置换不良贷款清收进度。
2、贷款手续和法律手续不完备，金融债权保全落实难。从目前两郊农村信用社情况看，置换资产中符合正常保全手续的仅为 158笔，金额为787.92万元，分别占置换资产笔数和金额的30.3%和29.3%，置换资产中大部分是贷款手续不完备，法律时效性未能及时延续的不良贷款，特别是上世纪八十年代乡镇办企业和1998年前形成的不良贷款，有的属合伙经营形式，借款人组织松散，未在工商行政管理部门进行注册登记。因此，工商行政管理部门无法出具注销证明；有的已关停倒闭，甚至破产，多年积压的贷款清收无望，已置换的不良贷款借款人中部分已没有有效资产，清收和保全工作难度大；农户贷款笔数多金额小，因借款年代久远，农户流动性大，对一些死亡和外迁的借款人，户籍管理部门难以出具有效证明，使这部分资产的保全工作难度加大。
3、相关部门的支持不到位和相关制度不健全。一是司法部门金融案件的执结率较低、费用高，农村信用社通过司法诉讼程序处置不良资产效果不理想。二是财政、税务等部门在农村信用社核销呆账贷款方面缺乏优惠政策。三是居民户籍管理网络化水平较低，加上农村富余劳动力流动频繁，户籍管理部门不能及时了解每一位居民的行踪，对于一些已经死亡的借款人，难以及时出具死亡证明，对于一些外迁的借款人，也难以出具有效的借款人外迁证明。四是不良资产的处置手段比较单一，缺乏市场化的处置方式。五是金融中介服务市场基本缺位，如缺乏资产价值评估体系，使得农村信用社通过市场化方式处置不良资产可行性较差。
4、置换资产处置存在畏难心理。主要原因是：银监部门的监管目标与农信社处置不良资产有不相协调之处。作为监管部门其主要职责是防范银行业金融风险，保障资金安全，因而对农村信用社处置不良资产时发生的资金损失认定标准很高，农村信用社对一些潜在损失较大的不良资产在处置时慎之又慎，客观上影响了处置专项中央银行票据置换不良资产的进度。
三、加大已置换不良资产处置和保全的几点建议
1、要加强对央行置换不良资产管理的政策性和防险性认识。专项央行票据置换不良贷款的管理是央行资金扶持政策的一项十分重要的内容。体现了国家对农信社“花钱买机制”的原则、体现了“审慎经营”的原则、体现了约束性原则。经营和管理好央行票据置换的不良贷款，不仅改善农信社的经营状况，而且可以大大增强农信社抗御风险的能力。一是资金的营运能力将进一步增强；二是内部效益将得到进一步提升；三是对风险资产的控制能力将进一步提高。
2、建立清收责任和激励机制是置换不良资产处置的关键。农村信用社置换不良贷款大部分是历史上长期积累形成的，责任不清。为加大清收转化的力度，要广开渠道，采取有针对性措施清理。要建立健全清收不良贷款激励与约束机制，对不良贷款采取“一笔一策”、“一贷一法”的方法分类处置。对因信用社员工自身原因形成的不良贷款，实行在岗清收、行政查处等方式进行督导清收；对确有偿还能力的“钉子户”，依法起诉，强制清收；实行债权转让或代理清收等方式，确保不良贷款考核指标达到规定的标准。
3、设立专门的处置机构是不良资产处置的有效途径。国外在处置不良资产时，一般都交由专门的机构进行。这种集中化处理模式，可以充分发挥规模效应，提高处置效率，降低处置成本。我国在解决国有银行不良资产问题时，就借鉴了这一做法，在全国设立了四家资产管理公司，专门处置四家国有银行的不良资产。可是农村信用社在处置不良资产时都各自为政，依靠自身的力量，成本较高，效率较低。在具体处置清收中，可以按县联社为单位成立清收部门，对置换不良资产进行分帐核算，分类管理，分别考核，办求不良资产收益最大化。
4、应充分加强对置换资产的管理。要将这部分资产视同表内不良资产对待，采取相应的贷款保全措施，保留原始档案，落实历年债权、债务关系，延续法律时效性，并将任务层层分解，落实到人。进一步摸清底数分类排队，做到一户一策，一笔一策。
5、充分发挥政府领导协调作用。一是要加大清收党政干部在农村信用社的贷款和介绍担保贷款的力度；二是要帮助农村信用社落实原关、停、并、转的企业贷款；三是要协调司法部门，配合农村信用社做好相关工作；四是要督促有关部门制定并落实好财政、税务等优惠政策，帮助农村信用社尽可能多核销呆账贷款；五是在基层撤乡并镇过程中做好对广大农村牧区居民和流动人口的户籍管理，为农村信用社处置不良资产提供帮助；六是对于因地方政府行政决策失误而形成的不良贷款，地方政府应采取一次性政策补贴予以核销。
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