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甘肃省庆阳市西峰区瑞信村镇银行股份有限公司，是全国首批列入放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点地区的一家村镇银行，也是全国首家以农村信用合作联社作为主要发起人牵头组建的村镇银行。2007 年3月15日正式挂牌开业。开业以来该银行各项业务快速发展，随着业务的发展，其经营中存在和面临的一些问题也逐步显现，影响着村镇银行的健康成长，应尽快制定相关政策措施加以解决，并在今后的推广实践中加以借鉴。
一、开业筹建运行顺利
1、地方政府大力支持。该机构的组建得到了地方政府的高度重视和大力支持。2月27日，西峰区成立了以市委常委、区委书记任组长有关单位主要负责人为成员的“西峰区村镇银行筹建领导小组”。西峰区政府给予了财政补贴筹建费用、享受营业税减免以及在选址、办理工商税务登记等方面的多项优惠政策支持。
2、社会各界踊跃投资。试点政策发布后，民间资本办银行的积极性很高，很多企业几个人要求入股，最终以西峰区农村信用联社作为主要发起人，5户非金融机构企业法人、37户自然人与区联社一起共同出资组建村镇银行。全体发起人共认购村镇银行股份1080万元（每股1万元），其中：区联社认购270万元，占25%，5户非金融机构企业法人认购250万元，占23%，37户自然人共认购560万元，占52%。
3、健全机制顺利开业。2月27日召开了发起人会议，签订了发起人协议书，通过了同意出资组建村镇银行、同意入股、同意授权筹建工作小组履行筹建法律手续等五项决议，发起人大会在甘肃泰丰律师事务所律师的全程见证下完成了各项法律手续。3月9日召开了创立大会，审查通过了村镇银行章程及五项内控制度，通过董事会、监事会组成人员决议，召开了第一届董事会和监事会，选举产生了董事长和监事长；提名并任命了行长、副行长。3月15日正式开业。
4、各项业务快速发展。止5月末，各项存款达到1281.7万元，其中居民储蓄存款1180.2万元，定期253.6万元，活期926.5万元；各项贷款达到1292.6万元，贷款主要投向了微小企业及个体工商户，两项合计达到1289万元，占贷款总额的99%；实现利息收入12.4万元。在信贷市场拓展上，他们根据市场环境和信贷需求，针对不同客户群体推出了“农家乐贷款、富民创业贷款、企业之星贷款”等新型信贷业务产品，受到广大客户的欢迎和好评，市场前景良好。
二、存在问题不容忽视
1、营销定位片面追求利润最大化，背离政策设立的初衷。《村镇银行管理暂行规定》第三十九条规定，“村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设。村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要。确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资。”但就西峰区瑞信村镇银行信贷业务来看，信贷营销的重点放在城镇及其周边附属微小企业和个体工商户上，其发放的贷款属于纯粹农业范畴的只有40多万元，仅占贷款总额的3％，贷款绝大多数不属于农户及农业范畴。利率执行上，微小企业和个体工商户贷款基本上执行基准利率基础上上浮2.3倍，是当地最高水平。这与政策设计的促进和建立完整的农村金融市场体系，提高农村金融服务，解决农民贷款难的目标相去甚远。
2、群众认知度、信任度不高，存款业务增长难。由于其股份制的性质和品牌效应的欠缺，使大多群众认为是由企业老板出资组建的“私人银行”，对其信任度存在较大怀疑，处于防范风险意识而不愿将钱存入村镇银行。加之存款利率和国有商业银行水平一致，其弱势地位在目前激烈的市场竞争中很难与其他金融机构相提并论，势必出现正常储蓄存款业务增长缓慢问题。同时，由于其目前吸收的存款大多是法人股东企业的部分流动性资金或是股东利用社会关系临时动员来的关系资金，或者是股东以一定的利益吸引（对股东存款定有任务）而来的资金，其稳定性较差。上述状况短期内难以好转，村镇银行存款业务长期性、规模化增长并保持相对稳定面临较大的市场制约，将直接影响其发展壮大。
3、制度设计不足，业务开展缺乏政策支持。农村金融的“新政”——“调整放宽农村地区银行业金融机构准入意见”出台，没有对村镇银行运行中相关的货币政策、账户及结算管理、征信管理、金融市场管理、金融统计管理等制定具体操作办法，且为新生事物，没有可借鉴和比照的标准。因此，其在经营过程中必须涉及的开户问题、结算问题、征信管理问题、统计归属问题都没有一个明确的政策规定，也相应缺乏各种管理系统的技术支持，导致基层操作“无法可依”。出现了自身账户无法在当地人民银行开立，吸收的单位账户得不到核准，开户企业无法进行正常结算，征信管理系统覆盖盲区，金融数据没有纳入整个统计系统等现实问题。据对西峰区瑞信村镇银行调查，其自身目前只能在西峰区联社开户，通过联社进行结算活动，其动员吸收的一些行政事业单位、企业大多由于无法开立结算账户而流失。
4、风险内控机制尚未形成，潜在的资金风险较大。目前瑞信村镇银行受开业费用支出大，急于追求高额利润预期思想的驱动，其信贷业务快速增长，开业一个半月，就发放贷款53笔，存贷款比例达到83.2%。虽然制定了“信贷业务操作流程”、“信贷管理暂行办法”等规章制度，要求发放贷款必须具备一定的抵押担保。但由于内部人、关系人控制和快速拓展市场的要求，实际操作中，实行信贷投放“低门槛”政策，贷款评估凭经验办事，信用贷款、保证贷款比例较大，其发放的53笔贷款中抵质押贷款只有11笔，抵质押贷款仅占贷款总额的27.5％，其他全部为保证和信用贷款。同时，其股东担保贷款比例也较大，并存在股东本身有贷款，又为其他多户贷款担保的现象，股东担保贷款金额远大于其入股金额。甚至还存在交叉担保、重复担保、夫妻、母女相互担保问题。潜在的道德风险、关联风险、市场风险相对较大。
5、游离与宏观政策监控之外，不利于货币政策的传导实施。由于缺乏信贷和产业政策的调控指导，其信贷投放只片面追求利润最大化而忽视国家宏观调控政策的要求，执行和实施货币政策、产业政策具有较大的盲目性。贷款投向小砖厂、房地产开发等项目没有政策约束。同时，由于没有存款准备金缴存比例的明确规定，目前该银行尚未交纳准备金存款，影响了货币政策监控和风险控制。
三、对进一步促进完善制度规范发展
试点期间，存在上述问题以至还有一些不可预见的问题在所难免，尽快从完善制度、加强指导等方面加以正确引导和规范，促使村镇银行进一步明确业务定位，建立健全内控机制，规避信贷风险，稳健经营，良性发展。
1、以发展乡、村级中小金融机构为重点，建立多元化农村金融服务体系。目前农村地区最缺乏金融服务和金融竞争的是乡、村最基层而不是县区小城镇。因此，在农村金融体系建设上，应重点把机构设置的目标定位在最基层的乡镇一级，并且建设多元化服务体系，促进竞争，提高服务质量和水平。首先，应以小额信贷组织建设为重点，引导农户发展资金互助组织、小额贷款公司，规范和引导民间金融。同时，应把新筹建的村镇银行定位在乡镇一级，其设立分支机构可延伸到村，切实发挥服务农村的作用。其次，采取措施，鼓励各商业银行在农村地区设立贷款子公司，利用其资金优势和管理优势拓宽农村信贷市场。第三，加快邮政储蓄银行的业务发展，利用其在农村的网点优势，发展小额农户贷款业务。形成多元化、多层次、竞争性、规范性和服务型的新型农村金融服务组织体系。
2、尽快出台建立存款保险制度体系。国家应尽快制定出台“存款保险制度”及其相应的实施办法，加快组织实施。并首先在中小法人金融机构中推广实施，保护存款人利益，提升存款人对中小金融机构的信心，提高中小金融机构的吸存能力。同时增强中小金融机构的风险识别和市场约束，防范道德风险、系统性风险，达到维护金融稳定的目的。
3、完善村镇银行货币政策监测制度体系。结合村镇银行等中小金融机构的特点，尽快设计制定符合实际的货币政策传导和监测体系。将村镇银行以及农村资金互助组织、小额贷款公司纳入货币政策监控范围，从货币政策窗口指导，存款准备金等货币政策工具调控监测，金融市场管理，结算管理，征信管理，统计管理等方面进行调控和监测，促进其有效贯彻实施国家宏观调控政策，确定服务“三农”的行业定位，并指导和督促其规范经营。
4、建立科学的信贷风险管理机制。完善公司治理结构，应在吸纳商业银行信贷管理及贷款操作规范化体系的基础上，结合农村实际，制定建立一套符合自身实际的信贷业务操作流程、风险管理和防范体系，在贷款发放中应采取必要的财产保全措施。实现贷款审批决策的科学性，杜绝因内部人控制、凭经验办事等问题而产生的风险隐患。同时，防范以贷收贷、以贷收息，以贷扣股、垒大户等多年来农村金融机构屡禁不止的问题。同时，加强高管人员和信贷人员金融法律法规和业务知识培训，提高法律意识和业务素质，强化责任意识和风险意识。并通过建立严密的内控制度，来规范和约束每一位员工的经营行为，防止信贷人员非理性行为和不道德行为的发生。
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