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从黔东南州看现金管理实践中的制度及法律缺陷
作者：胡剑堂 | 出处：www.china7117.com | 07-08-28 09:48:35| 阅读 次
现金管理是人民银行行使人民币管理职能中的一项重要工作。因而认真审视现金管理的实践问题，并从实践视角反观现行现金管理法律法规及制度的缺陷，提出修订建议，对于进一步健全和完善相关法律法规与制度，更好地理顺和指导现金管理工作实践有着极其重要的现实意义。
一、现金管理的实践问题
从贵州省黔东南州现金管理实践看，银行业机构还存在着诸多内控不力与执行缺位的问题。一是基于业务竞争需要，各机构在观念上普遍对现金管理认识不足，被动性管理特征突出。二是缺乏统一的规范化的内部管理及操作制度。各机构虽然根据自身实际分别针对大额现金审批、现金库存限额管理、现金管理处罚等工作制定有相应的制度规章，但门类众多，制度的完整性和覆盖面局限性较大，有的机构仅有1个单一制度，多的有3个制度。三是未按规定认真核定开户单位现金库存限额和开展检查。检查发现，除个别机构能按规定对开户单位现金库存限额进行核批和调整，手续较完善，有过检查记录外，其他机构既无完善的审批手续，也未定期或不定期开展检查。四是制度执行不完整。大额现金支付存在越权审批、部分未经有权人审批和未登记报送人民银行备案等漏批、漏报现象。部分机构未按规定建立“工资支出登记簿”、“民工工资性支出登记簿”和“20万元以上大额现金支付登记簿”等。五是大额现金审批权限设置不一，有的机构授权过大。综合各机构审批权限设定：现金管理员为5万元至10万元、20万元、50万元，部门负责人为5-50万元、10-30万元、20-30万元、20-50万元、50-200万元不等，分管领导分别在30万元、50万元、200万元以上。个别机构对精品网点的设置为：现金管理员5-100万元，部门负责人100-300万元，分管领导为300万元以上。六是现金管理人员配备不到位。黔东南州工、农、中、建、农信社即“四行一社”目前全州共有分支机构（网点）365个，实际配备兼职现金管理人员340人，无一机构配备有专职现金管理人员，个别机构甚至兼职人员还配备不足。
另外，非现金消费与结算环境的不完备也是制约现金管理有效性、导致现金交易增大的突出问题。从黔东南州非现金消费环境状况看，截至2007年3月，全州累计发放银行卡116.46万张，人均约0.2张；2006年实现刷卡消费2.86亿元，仅占全州社会消费品零售总额的5.07 %，低于全国2005年10%的交易比重4.93个百分点。目前，全辖设置ATM机135台，其中州府凯里布放约占全州的三分之一，所辖15个县县均不到6台；设置POS机120台（主要分布在宾馆饭店、服装店、超市百货等场所），其中州府凯里占比达90%，所辖15个县仅为12台、县均不足1台。
以上问题，客观上造成了现金管理及现金支付控制的难度。但从深层看，现行现金管理的法律法规及制度的缺陷性和滞后性，也是影响现金管理实施效果的一大成因。
二、制度及法律缺陷
目前，我国适用于现金管理的行政法律规范大致为：法律性的有《中国人民银行法》，法规性的有《现金管理暂行条例》、《金融违法行为处罚办法》，规章性的有《现金管理暂行条例实施细则》、《关于对金融机构违法违规经营责任人的行政处分规定》、《大额现金支付登记备案规定》及《人民币银行结算账户管理办法》等，另外还有人民银行制发的有关现金管理的规范性文件。由于这些大都形成于上世纪90年代甚至80年代，一些规定已经不能很好地满足当今现金管理工作的要求。
（一）实行现金库存限额管理已不适应经济多元化的需要。计划经济时期，人民银行对现金的管理主要是根据宏观调控目标需要通过对银行业机构下达现金投放计划来实施控制和调节的，而银行业机构对开户单位的现金管理则主要通过日常现金支付审批、核定单位现金库存限额、检查单位现金缴存与支取活动来完成。在当时经济还不发达、市场主体欠完备、银行业机构专业性较强（即称专业银行）、银行间竞争尚未放开、单位只能按其行业属性单一选择银行开立结算帐户和办理信贷业务的大环境下，银行业机构依托行政强制手段对现金管理有着较强的主动性，开户单位也能给予较大的配合，因而限额管理的实施效果较为明显。然而，现今情况和条件发生了很大的变化，对现金库存实行限额控制尤其对个人实行现金限额控制已显得十分困难：一是客观上经济运行体制已由计划经济转向市场经济，市场主体呈现出多元化特征且数目庞大、银行帐户增长迅猛。据调查，2006年黔东南州工商部门实际登记注册的各类经济组织（实体）即达68155户，其中个体工商户58845户；单位开立各类银行结算账户258.4万户，其中基本存款帐户7897户；个人开立银行结算帐户257万余户。二是商贸活动日益活跃，现金交易出口及不确定性因素增多。2006年，黔东南州社会消费品零售总额已达56.4亿元，较1995年增长了3倍，其中90%左右是通过现金交易实现的。三是现金投放的主渠道已转向储蓄。从近十年以来的现金收付情况看，储蓄现金收支一直是整个现金收支的高比例环节，而且呈直线攀升趋势。2006年，黔东南州储蓄现金收入占比达到77.29%，比1995年上升18.97个百分点；储蓄现金支出占比达到76.82%，比1995年上升26.87个百分点。如果加上“城乡个体经营收支”等个人性收支项目，全部个人现金收支比重将高达80.0%以上。换言之，开户单位发生的现金收支总量只有不足20%。由此可见，在当今环境下，继续实行现金库存限额管理不仅可控性差，难以顺应市场及经济主体多元化的要求，而且不利于切入现金控制的重点，实现现金管理的控制目标。
（二）法规及制度规范存在突出的滞后性。一是转帐结算起点低。从经济发展状况看，伴随着我国经济的持续与高速增长，1996-2006年，黔东南州GDP年均增幅也高达12.54%。与此相适应，现金净投放年均增长达7.89%。经济的持续增长带来了市场的繁荣和物流的提速，同时也引发了市场现金需求和现金交易流量的加剧。就目前黔东南州银行转帐结算的实际情况而言，开户单位间一般能在2000元以上的交易结算通过银行转帐办理，但个人之间及私营经济之间的商品交易（含异地交易）仍大都采用现金结算方式，极少通过转帐进行。可见，《现金管理暂行条例》规定的1000元转帐结算起点，与当今经济发展与用现需求明显不相匹配。二是制度设置缺位，机构间操控差异较大。由于没有统一而明晰的大额现金分级审批权限标准，导致机构间权限设定标准迥异、宽严不一。如现金管理员权限高限有的为10万元、最高的达50万元，部门负责人权限高限有的为30万元、最高的达200万元。三是现金支取没有上限额度限定，形成了上限“敞口”。现行管理法规及制度除对转帐结算起点和大额现金下限（5万元）有明确规定，并要求开户银行的大额现金支付应建立台帐、逐笔登记、向人民银行报备外，没有制定具体而明确的上限标准，导致了大额现金只要履行相关审批手续即可进行支取的无上限控制状态。四是缺乏与现行部分具体违规情形相对应的行政处罚条款，造成了基层人民银行在现金管理检查中行使行政处罚定性难与实施难的问题。五是《现金管理暂行条例》及其实施细则中仍沿用传统称谓或术语，如专业银行、稽核等，不符合现行规范要求。
（三）部分处罚条文执行性不强。一是法律行政处罚条文单一，额度过高，实际执行难。《中国人民银行法》第四十六条规定了人民银行对银行业机构及其他单位和个人违反“执行有关人民币管理规定的行为”的行政处罚条款。这一规定宏观性较强，除了所指情节宽泛、不具体，对个人的检查监督不客观，容易带来理解和情节界定上的困难外，高额罚款也带来了一般情节下银行业机构、单位及个人承受难和人民银行基层机构实际执行难等现实问题。二是对银行业机构违规责任人的行政及纪律处分超越人民银行行政处理权限。《金融违法行为处罚办法》、《关于对金融机构违法违规经营责任人的行政处分规定》等给予人民银行对违反现金管理规定的银行业机构直接负责的高级管理人员、其他直接负责的主管人员和直接责任人员相应的行政处理和纪律处分的权利，如记过、记大过直至开除等，超越了各级人民银行的行政执法权力，既不符合人民银行与银行业机构的行政从属关系，也不符合《中华人民共和国行政处罚法》第八条的行政处罚种类规定，因而在实践中实际执行效力较弱。
三、完善制度及立法的建议
当前，相关制度及法律法规设计上存在的缺陷，已成为人民银行、各银行业机构实施现金管理及检查工作的重要障碍，需亟待调整和完善。
（一）取消现金库存限额管理，将现金管理法规和制度的重点控制环节调整到银行业机构。工作实践表明，由于受人力匮缺、认识淡化、市场经济主体增多及操控难度增大等因素的影响，人民银行、开户银行对开户单位和个人在现金库存方面的管理与检查实际停滞于制度的形式安排，开户单位与个人的现金库存和“坐支”现象实际处于无管理、无检查的“真空”状态。因此，改革现行的现金库存限额管理模式，取消现金库存限额和“坐支”控制，将法规及制度的控制方向集中转向开户银行这一关键性“出口”环节，已成为可以探寻的路径选择。这一转化的作用在于：其一，可以解决人民银行想管管不了、开户银行当管不愿管或无力管的问题。其二，可以缓解开户银行和开户单位因现金库存申报、核批等繁锁程序带来的工作强度。其三，能使现金管理工作更加贴近实际，保证现金供给更好地满足经济发展、市场现金流通与交易的合理要求。其四，可以给予开户单位和个人一定自主持有现金和调剂现金库存的空间。也只有适度放松管制，在相对自由宽松的环境下，开户单位和个人才会自发地消除“囤现”现象并根据成本核算、现金收入与支付需要合理安排现金库存，从而减缓频繁提现、化整为零等问题。其五，有助于促进开户银行通过强化大额现金审批、加强转帐结算宣传、大力推广银行卡、改善非现金交易与消费环境、进一步创新非现金结算方式和工具、积极增设ATM机与POS机网点等措施，增强现金管理的控制能力和效果。
（二）完善管理法规及制度，规范现金管理行为。一是调整转帐结算起点。为配合反洗钱工作的开展，根据经济发展与市场用现状况，转帐结算起点可上调至5000元，并增加现金支取的上限额度设定。即在起点至上限之间的单位和个人交易结算原则要求通过转帐方式，需要支现的按照审批程序审定；超过上限额度的一律通过转帐结算办理（工资性支出、农副产品收购支出等特殊支出除外）。二是从法规上或制度上统一银行业机构现金管理人员、部门负责人及分管领导的大额现金分级审批权限及额度，解决现金管理中机构之间内部管理与执行标准宽严不一等问题。三是将大额现金越权审批、漏批、漏登、漏报、超额度支现等情节及处罚纳入《现金管理暂行条例》等法规之中，并对相关不适用的处罚条款、处罚情节和处罚额度进行必要的修订和调整，从立法层面提升行政处罚条文的权威性和可执行性，解决现金检查中行政处罚依据不足的问题。四是修改《现金管理暂行条例》及其实施细则中不符合现行规范要求的传统称谓。
（三）重新修订行政处罚条文，使之更具可执行性。第一，细化《中国人民银行法》第四十六条关于违规“执行有关人民币管理规定的行为”及其他违规行为的处罚条款，具体区分重大违规、严重违规及一般违规等情节，同时根据情节轻重设置对应的处罚额度，以此提升处罚条文的可操作性，保证各级人民银行实施行政处罚过程的客观性、公正性和畅通性。第二，结合人民银行职能调整的实际，重新修订《金融违法行为处罚办法》、《关于对金融机构违法违规经营责任人的行政处分规定》等法规和规章，将规定的人民银行可给予银行业机构直接负责的高级管理人员、其他直接负责的主管人员和直接责任人员违规行为的行政处理及纪律处分规定，改为可向违规银行业机构直属上级机构建议实施处分等，使行政规范符合相关法律及人民银行的行政权力要求。
一、现金管理的实践问题
从贵州省黔东南州现金管理实践看，银行业机构还存在着诸多内控不力与执行缺位的问题。一是基于业务竞争需要，各机构在观念上普遍对现金管理认识不足，被动性管理特征突出。二是缺乏统一的规范化的内部管理及操作制度。各机构虽然根据自身实际分别针对大额现金审批、现金库存限额管理、现金管理处罚等工作制定有相应的制度规章，但门类众多，制度的完整性和覆盖面局限性较大，有的机构仅有1个单一制度，多的有3个制度。三是未按规定认真核定开户单位现金库存限额和开展检查。检查发现，除个别机构能按规定对开户单位现金库存限额进行核批和调整，手续较完善，有过检查记录外，其他机构既无完善的审批手续，也未定期或不定期开展检查。四是制度执行不完整。大额现金支付存在越权审批、部分未经有权人审批和未登记报送人民银行备案等漏批、漏报现象。部分机构未按规定建立“工资支出登记簿”、“民工工资性支出登记簿”和“20万元以上大额现金支付登记簿”等。五是大额现金审批权限设置不一，有的机构授权过大。综合各机构审批权限设定：现金管理员为5万元至10万元、20万元、50万元，部门负责人为5-50万元、10-30万元、20-30万元、20-50万元、50-200万元不等，分管领导分别在30万元、50万元、200万元以上。个别机构对精品网点的设置为：现金管理员5-100万元，部门负责人100-300万元，分管领导为300万元以上。六是现金管理人员配备不到位。黔东南州工、农、中、建、农信社即“四行一社”目前全州共有分支机构（网点）365个，实际配备兼职现金管理人员340人，无一机构配备有专职现金管理人员，个别机构甚至兼职人员还配备不足。
另外，非现金消费与结算环境的不完备也是制约现金管理有效性、导致现金交易增大的突出问题。从黔东南州非现金消费环境状况看，截至2007年3月，全州累计发放银行卡116.46万张，人均约0.2张；2006年实现刷卡消费2.86亿元，仅占全州社会消费品零售总额的5.07 %，低于全国2005年10%的交易比重4.93个百分点。目前，全辖设置ATM机135台，其中州府凯里布放约占全州的三分之一，所辖15个县县均不到6台；设置POS机120台（主要分布在宾馆饭店、服装店、超市百货等场所），其中州府凯里占比达90%，所辖15个县仅为12台、县均不足1台。
以上问题，客观上造成了现金管理及现金支付控制的难度。但从深层看，现行现金管理的法律法规及制度的缺陷性和滞后性，也是影响现金管理实施效果的一大成因。
二、制度及法律缺陷
目前，我国适用于现金管理的行政法律规范大致为：法律性的有《中国人民银行法》，法规性的有《现金管理暂行条例》、《金融违法行为处罚办法》，规章性的有《现金管理暂行条例实施细则》、《关于对金融机构违法违规经营责任人的行政处分规定》、《大额现金支付登记备案规定》及《人民币银行结算账户管理办法》等，另外还有人民银行制发的有关现金管理的规范性文件。由于这些大都形成于上世纪90年代甚至80年代，一些规定已经不能很好地满足当今现金管理工作的要求。
（一）实行现金库存限额管理已不适应经济多元化的需要。计划经济时期，人民银行对现金的管理主要是根据宏观调控目标需要通过对银行业机构下达现金投放计划来实施控制和调节的，而银行业机构对开户单位的现金管理则主要通过日常现金支付审批、核定单位现金库存限额、检查单位现金缴存与支取活动来完成。在当时经济还不发达、市场主体欠完备、银行业机构专业性较强（即称专业银行）、银行间竞争尚未放开、单位只能按其行业属性单一选择银行开立结算帐户和办理信贷业务的大环境下，银行业机构依托行政强制手段对现金管理有着较强的主动性，开户单位也能给予较大的配合，因而限额管理的实施效果较为明显。然而，现今情况和条件发生了很大的变化，对现金库存实行限额控制尤其对个人实行现金限额控制已显得十分困难：一是客观上经济运行体制已由计划经济转向市场经济，市场主体呈现出多元化特征且数目庞大、银行帐户增长迅猛。据调查，2006年黔东南州工商部门实际登记注册的各类经济组织（实体）即达68155户，其中个体工商户58845户；单位开立各类银行结算账户258.4万户，其中基本存款帐户7897户；个人开立银行结算帐户257万余户。二是商贸活动日益活跃，现金交易出口及不确定性因素增多。2006年，黔东南州社会消费品零售总额已达56.4亿元，较1995年增长了3倍，其中90%左右是通过现金交易实现的。三是现金投放的主渠道已转向储蓄。从近十年以来的现金收付情况看，储蓄现金收支一直是整个现金收支的高比例环节，而且呈直线攀升趋势。2006年，黔东南州储蓄现金收入占比达到77.29%，比1995年上升18.97个百分点；储蓄现金支出占比达到76.82%，比1995年上升26.87个百分点。如果加上“城乡个体经营收支”等个人性收支项目，全部个人现金收支比重将高达80.0%以上。换言之，开户单位发生的现金收支总量只有不足20%。由此可见，在当今环境下，继续实行现金库存限额管理不仅可控性差，难以顺应市场及经济主体多元化的要求，而且不利于切入现金控制的重点，实现现金管理的控制目标。
（二）法规及制度规范存在突出的滞后性。一是转帐结算起点低。从经济发展状况看，伴随着我国经济的持续与高速增长，1996-2006年，黔东南州GDP年均增幅也高达12.54%。与此相适应，现金净投放年均增长达7.89%。经济的持续增长带来了市场的繁荣和物流的提速，同时也引发了市场现金需求和现金交易流量的加剧。就目前黔东南州银行转帐结算的实际情况而言，开户单位间一般能在2000元以上的交易结算通过银行转帐办理，但个人之间及私营经济之间的商品交易（含异地交易）仍大都采用现金结算方式，极少通过转帐进行。可见，《现金管理暂行条例》规定的1000元转帐结算起点，与当今经济发展与用现需求明显不相匹配。二是制度设置缺位，机构间操控差异较大。由于没有统一而明晰的大额现金分级审批权限标准，导致机构间权限设定标准迥异、宽严不一。如现金管理员权限高限有的为10万元、最高的达50万元，部门负责人权限高限有的为30万元、最高的达200万元。三是现金支取没有上限额度限定，形成了上限“敞口”。现行管理法规及制度除对转帐结算起点和大额现金下限（5万元）有明确规定，并要求开户银行的大额现金支付应建立台帐、逐笔登记、向人民银行报备外，没有制定具体而明确的上限标准，导致了大额现金只要履行相关审批手续即可进行支取的无上限控制状态。四是缺乏与现行部分具体违规情形相对应的行政处罚条款，造成了基层人民银行在现金管理检查中行使行政处罚定性难与实施难的问题。五是《现金管理暂行条例》及其实施细则中仍沿用传统称谓或术语，如专业银行、稽核等，不符合现行规范要求。
（三）部分处罚条文执行性不强。一是法律行政处罚条文单一，额度过高，实际执行难。《中国人民银行法》第四十六条规定了人民银行对银行业机构及其他单位和个人违反“执行有关人民币管理规定的行为”的行政处罚条款。这一规定宏观性较强，除了所指情节宽泛、不具体，对个人的检查监督不客观，容易带来理解和情节界定上的困难外，高额罚款也带来了一般情节下银行业机构、单位及个人承受难和人民银行基层机构实际执行难等现实问题。二是对银行业机构违规责任人的行政及纪律处分超越人民银行行政处理权限。《金融违法行为处罚办法》、《关于对金融机构违法违规经营责任人的行政处分规定》等给予人民银行对违反现金管理规定的银行业机构直接负责的高级管理人员、其他直接负责的主管人员和直接责任人员相应的行政处理和纪律处分的权利，如记过、记大过直至开除等，超越了各级人民银行的行政执法权力，既不符合人民银行与银行业机构的行政从属关系，也不符合《中华人民共和国行政处罚法》第八条的行政处罚种类规定，因而在实践中实际执行效力较弱。
三、完善制度及立法的建议
当前，相关制度及法律法规设计上存在的缺陷，已成为人民银行、各银行业机构实施现金管理及检查工作的重要障碍，需亟待调整和完善。
（一）取消现金库存限额管理，将现金管理法规和制度的重点控制环节调整到银行业机构。工作实践表明，由于受人力匮缺、认识淡化、市场经济主体增多及操控难度增大等因素的影响，人民银行、开户银行对开户单位和个人在现金库存方面的管理与检查实际停滞于制度的形式安排，开户单位与个人的现金库存和“坐支”现象实际处于无管理、无检查的“真空”状态。因此，改革现行的现金库存限额管理模式，取消现金库存限额和“坐支”控制，将法规及制度的控制方向集中转向开户银行这一关键性“出口”环节，已成为可以探寻的路径选择。这一转化的作用在于：其一，可以解决人民银行想管管不了、开户银行当管不愿管或无力管的问题。其二，可以缓解开户银行和开户单位因现金库存申报、核批等繁锁程序带来的工作强度。其三，能使现金管理工作更加贴近实际，保证现金供给更好地满足经济发展、市场现金流通与交易的合理要求。其四，可以给予开户单位和个人一定自主持有现金和调剂现金库存的空间。也只有适度放松管制，在相对自由宽松的环境下，开户单位和个人才会自发地消除“囤现”现象并根据成本核算、现金收入与支付需要合理安排现金库存，从而减缓频繁提现、化整为零等问题。其五，有助于促进开户银行通过强化大额现金审批、加强转帐结算宣传、大力推广银行卡、改善非现金交易与消费环境、进一步创新非现金结算方式和工具、积极增设ATM机与POS机网点等措施，增强现金管理的控制能力和效果。
（二）完善管理法规及制度，规范现金管理行为。一是调整转帐结算起点。为配合反洗钱工作的开展，根据经济发展与市场用现状况，转帐结算起点可上调至5000元，并增加现金支取的上限额度设定。即在起点至上限之间的单位和个人交易结算原则要求通过转帐方式，需要支现的按照审批程序审定；超过上限额度的一律通过转帐结算办理（工资性支出、农副产品收购支出等特殊支出除外）。二是从法规上或制度上统一银行业机构现金管理人员、部门负责人及分管领导的大额现金分级审批权限及额度，解决现金管理中机构之间内部管理与执行标准宽严不一等问题。三是将大额现金越权审批、漏批、漏登、漏报、超额度支现等情节及处罚纳入《现金管理暂行条例》等法规之中，并对相关不适用的处罚条款、处罚情节和处罚额度进行必要的修订和调整，从立法层面提升行政处罚条文的权威性和可执行性，解决现金检查中行政处罚依据不足的问题。四是修改《现金管理暂行条例》及其实施细则中不符合现行规范要求的传统称谓。
（三）重新修订行政处罚条文，使之更具可执行性。第一，细化《中国人民银行法》第四十六条关于违规“执行有关人民币管理规定的行为”及其他违规行为的处罚条款，具体区分重大违规、严重违规及一般违规等情节，同时根据情节轻重设置对应的处罚额度，以此提升处罚条文的可操作性，保证各级人民银行实施行政处罚过程的客观性、公正性和畅通性。第二，结合人民银行职能调整的实际，重新修订《金融违法行为处罚办法》、《关于对金融机构违法违规经营责任人的行政处分规定》等法规和规章，将规定的人民银行可给予银行业机构直接负责的高级管理人员、其他直接负责的主管人员和直接责任人员违规行为的行政处理及纪律处分规定，改为可向违规银行业机构直属上级机构建议实施处分等，使行政规范符合相关法律及人民银行的行政权力要求。
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